Rumo a um acordo internacional sobre o clima

De 4 à 15 de junho, países de todo o mundo estarão reunidos na cidade de Bonn, Alemanha, para uma sessão intersessional das negociações climáticas. Falta menos de um ano da data limite para a produção do primeiro ‘rascunho’ do que deve ser o texto de negociação de um acordo global para o clima, apresento aqui uma perspectiva sobre o que está em jogo e os desafios para a sociedade civil.

Há mais de duas décadas os países negociam sob a Convenção Marco das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC, na sigla em inglês), mas ainda não houve um acordo efetivo para enfrentar a questão das mudanças climáticas. Agora, espera-se que em dezembro de 2015, na Conferência das Partes (COP) que terá lugar em Paris, os países concluam e aprovem o texto de um acordo climático global. Contudo, este só entrará em vigor ‘para valer’ a partir de 1 de janeiro de 2020, criando um regime internacional com obrigações para todos os países.

Para cumprir com este ambicioso calendário, os países definiram que até maio de 2015 o primeiro ‘rascunho’ do texto do novo acordo deverá estar pronto, impreterivelmente. Isso significa que os próximos doze meses serão fundamentais para avançar na concretização – ou não - de um acordo.

Até a data limite cada país deve depositar junto à ONU sua ‘contribuição nacionalmente determinada’, com as medidas e objetivos que se compromete a executar e que será a base concreta a partir do qual será possível balisar as expectativas para 2015. Uma proposta para gerar participação social e democratizar este processo é que sejam empreendidas ‘consultas nacionais’, onde, no âmbito doméstico, cada país irá definir a melhor forma de colher subsídios de diversos setores e fundamentar a posição do país com vistas à COP 21.

O Brasil já anunciou que irá começar o processo de consulta junto à sociedade civil, coordenado pelo Ministério de Relações Exteriores (MRE). A consulta será realizada em duas fases. A primeira fase será de consultas abertas, por meio eletrônico, sobre  quais devem ser os elementos principais da contribuição brasileira, utilizando um questionário orientador. Com base nos aportes recebidos durante a primeira fase, será elaborado um relatório preliminar com indicação de possíveis opções de modalidades para a contribuição nacional brasileira. Segundo o Itamaraty, na segunda fase, esse documento será submetido a novas consultas, por meio eletrônico e reuniões presenciais, para maior detalhamento de cada opção apresentada. A versão final do relatório subsidiará o processo de tomada de decisão, pelo Governo Federal, sobre a contribuição nacional que o Brasil apresentará nas negociações do novo acordo sob a Convenção. Para participar, os interessados devem acessar o questionário na página do Itamaraty.

O Brasil foi um dos principais impulsionadores para que as contribuições nacionais fossem amparadas por um processo de consulta. O país conseguiu apoio do grupo do G77+China para sua proposta. Nesta, o IPCC (painel científico que subsidia a Convenção) desenvolveria uma metodologia padrão para que cada país pudesse calcular sua contribuição histórica para as emissões de gases de efeito estufa (GEE), após isso seria feito um processo de consultas nacionais para o conhecimento de seus cidadãos, e com base nisso o país definiria o compromisso de redução, de acordo com a sua responsabilidade histórica.

A proposta de elaboração desta metodologia foi duramente rejeitada pelos países do Norte que se esforçam para colocar as economias emergentes em um mesmo patamar de obrigações que os países do Norte, diluindo a perspectiva da dívida ecológica e da demanda de reparação.[1]

A lógica atual prioriza a urgência de ‘fechar a brecha do Gigaton’ (close the Gigaton gap) que significa calcular quantas gigatoneladas de CO2 precisam ser evitadas/removidas da atmosfera para permanecer no nível que mantenha o aquecimento global abaixo dos 2ºC a mais que a média global no período pré-industrial, a fim de evitar os riscos e consequências catastróficas previstas no cenário de maiores temperaturas pelo IPCC.

Nessa lógica, os compromissos dos países deveriam focar não no passado, mas no que deve ser reduzido daqui para frente, de acordo com o que projetam ‘cenários’ ou linhas de base que apontam trajetórias de emissões. Assim, agora estaríamos todos no mesmo barco e temos que olhar para frente, isso é, reduzir X gigatoneladas para evitar um risco maior para o planeta.

Diante disso são priorizados alguns setores (florestas/desmatamento, agricultura, energia renovável, por exemplo) cujo custo/benefício e rapidez de redução são considerados ‘investimentos’ mais vantajosos e mais rentáveis em termos de custo/potencial de redução de emissão. Estes em geral estão nos países em desenvolvimento. O aporte dos países do Norte para o financiamento destes projetos é condicionado aos ‘pagamentos baseados em resultados’ (result based payments) onde os países do Sul tem que demonstrar que suas ações de redução de emissões são aferíveis sob parâmetros globais para medir, reportar e verificar (measure, report and verification).

2014: um ano decisivo

Contando que seja fechado um acordo em Paris no final de 2015, haverá ainda um período interino, de 2015 até 2020, no qual os países deverão internalizar os seus dispositivos e ajustar questões operativas dos seus elementos.

Um momento chave neste caminho será a COP 20, reunião anual da Convenção, que será realizada em Lima, no Peru de 1 a 12 de dezembro de 2014. Esta reunião será a última reunião oficial das partes (países) antes da Conferência de Paris no ano que vem, quando possivelmente se selará o novo acordo. A COP de Lima será um momento chave para influenciar o processo de negociação e de onde espera-se sinalização de avanços positivos e decisões concretas onde as negociações já estão mais avançadas, como um pacote de políticas e diretrizes de energia renovável  e eficiência energética.

Do ponto de vista dos governos, a América Latina terá a oportunidade de demonstrar sua força nas negociações e seu compromisso com a agenda multilateral do clima e fechar a posição em pontos comuns que expressem unidade regional. Isso tem sido apontado por representantes dos governos da região como uma questão política fundamental para alcançar avanços já em Lima, e não jogar, arriscadamente, toda a expectativa para a reunião de 2015 em Paris. Além disso, entre 14 e15 de junho será realizada uma reunião do G77 + China na Bolívia e entre 16 e 17 de julho a VI Cúpula dos BRICS (16-17 julho, Fortaleza, Brasil).

Ambos serão momentos estratégicos para afinar os elementos de convergência e fortalecer uma posição do bloco dos países do Sul para as negociações, que fortaleçam pontos chave como a defesa do princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciada e a formatação do mecanismo internacional de perdas e danos (loss and damage), aprovado na COP 19 em Varsóvia (Polônia), para atender as demandas de recursos urgentes para países afetados por eventos climáticos extremos.

Ainda na agenda, está prevista uma Cúpula Climática das Nações Unidas que terá lugar em Nova Iorque, em 23 de setembro, antecedendo a sessão anual da Assembléia Geral da ONU. Esta Cúpula foi convocada pelo secretário-geral da ONU, Ban Ki Moon, com propósito de alimentar o ‘momentum’ com declarações políticas de compromisso rumo à concreção de um acordo, no intuito de deslanchar a ‘ambição pré-2020’, com demonstrações do que e quem já está tomando ações (e quais) antes da entrada em vigor do novo regime. Esta é uma janela também para as investidas do mercado e do setor privado que querem ser atores centrais e se qualificarem para investir a acessar financiamentos além de promover o papel dos mercados.  

O governo da Venezuela, por sua vez, convocou e vem articulando um processo preparatório à reunião de Lima denominado, Pré-Cop Social, que é parte do calendário oficial. A conferência tem por objetivo criar um espaço de participação e confluência da sociedade civil e propostas das organizações e movimentos sociais da região latino-americana, mas também internacionais, e oportunizar um momento de diálogo com governos, enfatizando a dimensão social da questão climática. Esta reunião terá lugar em Caracas, de 4 a 7 de novembro.

Sobretudo, a realização da COP 20, em Lima, é uma oportunidade de gerar um processo de mobilização regional e participação que visibilize os movimentos sociais e organizações da região latino-americana e articule a questão climática de forma crítica frente ao modelo de desenvolvimento e (neo)extrativismo[2] que caracterizam a região. Neste contexto, o momento é fundamental para garantir a participação dos povos indígenas e populações tradicionais da região Amazônica, pelo peso que o maior remanescente de floresta tropical do mundo tem hoje nas propostas de estabilização do clima, e que é proporcional às investidas que buscam transformar a floresta em ativos ambientais negociáveis nos mercados.

Do ponto de vista internacional, o que se logre definir em Lima será definidor do processo rumo à COP de Paris em 2015, onde os movimentos, redes e organizações européias e internacionais que lutam pela justiça climática e pela transformação do sistema já estão comprometidos com uma ampla agenda de mobilização social.

Em que pé estão as negociações? Conteúdo e forma do acordo climático global

Desde 4 até 15 de junho na cidade de Bonn, na Alemanha a reunião inter-sessional da Convenção está sendo realizada, quando também ocorrem as reuniões do SBSTA e SBI (órgãos técnicos que assessoram a Convenção). Além disso, haverá duas plenárias que devem finalizar os trabalhos da chamada Plataforma de Durban para Ação Fortalecida (ADP, na sigla em inglês). Criada no final de 2011, na COP 17, realizada em Durban, África do Sul, a ADP constitui o trilho de negociação onde os países estão discutindo o que deverá conter em termos de forma e conteúdo no novo acordo climático.

Quanto à forma, este poderá ser um protocolo, outro instrumento legal ou ainda um resultado acordado (agreed outcome) com força vinculante sob a Convenção e aplicável a todas as partes.

Quanto ao conteúdo, no fim de abril deste ano os presidentes (chairs) do grupo de trabalho do ADP sistematizaram o que já foi colocado pelos países na mesa de negociação e elaboraram uma nota sobre os elementos do cenário (scenario note). Agora os países devem avançar na produção de uma versão preliminar de texto de negociação, buscando identificar um conjunto limitado de ‘opções politicamente significativas’ que permitam chegar a um texto de negociação coerente e claro. O texto deverá tratar de mitigação, adaptação, financiamento, desenvolvimento e transferência de tecnologia, capacitação, transparência para as ações e outros temas, com o foco no acordo de 2020, mas também em formas de aumentar a ‘ambição pré 2020’ em especial identificando ações com alto poder de mitigação, incluindo esforços de remover barreiras para sua implementação.  

Uma questão central e que terá lugar na agenda de junho é o papel dos mercados, se haverá ou não, e como serão os mecanismos, como entrarão (ou não) as propostas créditos de offset (compensação) no novo acordo e também as propostas de abordagens fora do mercado (non-market approaches). Segundo o que foi decidido sobre a abordagem de REDD+ em Varsóvia, o financiamento de ações de redução do desmatamento e degradação florestal não geram créditos de offset passíveis de serem aceitos para compensar obrigações dos países do Norte junto à Convenção. Isso é válido nas atuais regras, segundo defende o Brasil sobre a interpretação dos dispositivos aprovados. Contudo não define como será a partir de 2020, com o novo acordo. Assim, manter as florestas e a abordagem de REDD+ completamente fora dos mercados e da possibilidade de gerar offset é ainda uma tarefa importantíssima a ser garantida na formatação do acordo em 2015.

Nas próximas semanas estão previstos dois dias dedicados a fóruns sobre os temas: ‘cidades e atores sub-nacionais’ (estados e províncias) e ‘uso da terra’ (land use), respectivamente dias 10 e 11 de junho, com o propósito de explorar experiências e práticas de mitigação e adaptação e que possam se traduzir em opções de políticas capazes de ‘entregar resultados tangíveis e medidas em reduções verificáveis de emissões’, no jargão da negociação.

No caso de ‘uso da terra’, vem se fortalecendo a abordagem em ‘escala de paisagem’ (landscape approach) que vem integrando florestas e produção agropecuária. A expectativa é que o tema da agricultura deva entrar intensamente na agenda de mitigação, pois oferece oportunidade de conjugar também adaptação (joint mitigation and adaptation) e ainda os chamados co-benefícios sociais (social co-benefits). Contudo, o pacote inclui majoritariamente apoio ao plantio direto, mecanização, sementes certificadas/modificadas geneticamente para ‘resistir à seca’, além de financiamentos e seguros agrícolas que aprofundam a vinculação da agricultura com mecanismos de financeirização das políticas. Até agora, este é um movimento que vem sendo impulsionado pelos países do Norte e Banco Mundial[3] e que vem enfrentado resistência de países agro-exportadores do Sul, como o Brasil, que temem ver barreiras ou restrições de cunho ‘climático’ ao comércio agrícola internacional. Por outro lado, o Brasil no âmbito doméstico desenvolve um programa desta natureza, a Agricultura de Baixo Carbono (ABC), que favorece o agronegócio, a integração agrosilvopastoril, conjugando as monoculturas, sem reverter o modelo.

Com o propósito de reduzir emissões de gases do efeito estufa (GEE), as negociações sobre o ‘clima’ vêm logrando incluir ao longo dos últimos anos uma vasta gama de temas que incluem, entre outras: o papel central atribuído às florestas para estabilização do clima, e aí todas as medidas associadas ao REDD+; os usos e mudanças de uso da terra; os mecanismos e políticas de mitigação de GEE (e nestes, o crescente papel dos mercados); a agenda das energias renováveis e eficiência energética; o desenvolvimento e transferência de tecnologias, incluindo questões de propriedade intelectual e regras de comércio; as emissões dos setores de transportes (aviação, marítimo, público), construção e infraestrutura, agricultura/rebanhos e seu potencial para mitigação; as iniciativas de âmbito local (sub-nacional) das cidades e províncias e como estas dialogam em compromissos multilaterais; os planos de adaptação nacional que incluem um espectro que vai da defesa civil até questões de saúde pública, propostas de geoengenharia, etc.

Na prática, no âmbito doméstico as diretrizes de políticas públicas orientadas pelo objetivo de ‘redução de emissões’ já estão exercendo impactos em um amplo espectro de regulação, independente do acordo internacional, e pavimentando o caminho para a criação de um regime global. Ao longo dos últimos anos, os temas incluídos e co-relacionados sob a rubrica de políticas ‘climáticas’ praticamente já permeiam a maior parte do modelo de desenvolvimento dependente de combustíveis fósseis.

Pela ambição e abrangência dos temas e ações que contempla, quando concluídas as negociações de um acordo global sobre o clima, estará criado um regime inédito no sistema multilateral, desde que foi criado o sistema ONU, no final da segunda guerra mundial.  Desde então, no âmbito multilateral, a adesão à ideia força do ‘desenvolvimento’ vem garantindo conteúdo ideológico no avanço do processo de acumulação e ocupa lugar central no discurso hegemônico.

Agenda climática e a nova era de financiamento ao desenvolvimento pós-2015

Para além de um acordo global sobre ‘o clima’, o que atravessa todo o horizonte de negociação é a redefinição de um paradigma para a cooperação internacional e uma nova era de financiamento ao desenvolvimento submetido à agenda do clima.

O processo de formulação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), apontado como principal resultado da Rio+20, tem a função de fundir as agendas de desenvolvimento e de clima.[4] Essa mudança é um dos exemplos do alinhamento da agenda de desenvolvimento com a agenda do clima.

O Fundo Verde do Clima (GCF, na sigla em inglês) foi criado como decisão da COP 16 em Cancun, México, 2010 para ser a entidade responsável pelo mecanismo financeiro da Convenção, tendo como gestor o Banco Mundial. Para alimentar o GFC, os países desenvolvidos se comprometeram a integralizar US$ 100 bilhões de dólares anuais a partir de 2020, valor que deve estar disponível para executar as ações de mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Em maio de 2014, o conselho do GFC comunicou que o Fundo está pronto para iniciar sua fase operativa – resta saber quando começam os depósitos.

Além do Fundo, que prevê a participação do setor privado, há várias propostas de fundos e financiamentos para incentivar os mecanismos de mercado, tanto com relação aos já existentes no âmbito da Convenção, como o comércio de emissões e o mecanismo de desenvolvimento limpo, bem como novos esquemas e que capitalizem sobre os novos investimentos verdes.

Como já vem ocorrendo faz alguns anos, grande parte do dinheiro de cooperação internacional para o desenvolvimento e recursos depositados em outros fundos relacionados a compromissos ambientais internacionais, como o GEF (Global Environmental Facility), já vem sendo contabilizados nas estimativas internacionais do ‘financiamento para o clima’ (climate finance). Investimentos tanto públicos como privados vem sendo de forma crescente atribuídos em função de sua ‘efetividade climática’.

Segundo as propostas que estão na mesa de negociações hoje, os países do Sul defendem que o novo acordo sobre o clima fundamentalmente respeite, ou não comprometa, o ‘direito ao desenvolvimento’ e que os compromissos de mitigação e adaptação devem ter como objetivo promover o ‘desenvolvimento de baixo carbono’. Há uma economia do clima que se traduz e naturaliza em um cálculo econômico e que confere lógica às decisões políticas que estão reciclando o paradigma do ‘desenvolvimento’, agora denominado desenvolvimento de baixo carbono e que se naturaliza na sociedade apesar de suas profundas contradições.[5] Neste espectro, encontram-se essencialmente as propostas da economia verde, denunciadas como ‘falsas soluções’ a exemplo das hidrelétricas e dos agrocombustíveis – energias ditas ‘limpas’ mas com vastos impactos ambientais e sociais –, mecanismos de valoração do capital natural e que incluem novas formas de privatização dos bens comuns, geoengenharia, etc.

Realisticamente, um futuro acordo climático, está longe de trazer em seu bojo propostas fruto de uma revisão de fundo sobre o paradigma do desenvolvimento e crescimento ou ações que na prática venham a questionar seu conteúdo ideológico e trazer alternativas de mudança de matriz.

Neste sentido, a realização da COP em Lima, assim como o processo de preparação convocado pela Venezuela, criam oportunidades para mobilizar os movimentos e organizações sociais da região e confrontar o modelo extrativista com o debate climático e suas contradições.

A temática da justiça climática foi ao longo dos últimos anos sendo incorporada de maneira central à agenda das organizações e movimentos sociais, e já tem um importante acúmulo e avaliação crítica do que está sendo construído e legitimado sob a agenda das negociações sobre o clima. Este pode ser um momento chave para avaliar os ganhos – ou riscos – que o acordo global pode trazer e colocar em pauta um questionamento radical sobre o pagamento incondicional da dívida ecológica e a garantia dos bens comuns dos povos da humanidade.

Saiba mais:

Site da ONU sobre as conferência climáticas